§ 25 Konanie

KONANIE
 
§ 25

(1) Konanie sa začína z vlastného podnetu úradu alebo na návrh účastníka konania. Vo veci dohody obmedzujúcej súťaž, vo veci zneužívania dominantného postavenia a vo veci iných foriem nedovoleného obmedzovania súťaže sa začína konanie vždy z vlastného podnetu úradu.

(2) Úrad môže začať konanie z vlastného podnetu aj na základe písomného oznámenia fyzickej osoby alebo právnickej osoby. Ak o to fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá podala písomné oznámenie, požiada, úrad ju písomne upovedomí o ďalšom postupe v danej veci v lehote dvoch mesiacov odo dňa doručenia tejto žiadosti.

(3) Účastníkom konania v prípade
a) dohody obmedzujúcej súťaž sú účastníci tejto dohody obmedzujúcej súťaž,
b) zneužívania dominantného postavenia je podnikateľ, ktorého činnosť alebo konanie je možným zneužívaním dominantného postavenia,
c) koncentrácie podľa § 9 ods. 1 písm. a) sú podnikatelia, ktorí sa zlučujú alebo splývajú,
d) koncentrácie podľa § 9 ods. 1 písm. b) je podnikateľ alebo podnikatelia, ktorí získavajú priamu alebo nepriamu kontrolu nad podnikateľom, jeho časťou alebo nad viacerými podnikateľmi alebo ich časťami,
e) možného porušenia ustanovenia § 39 je orgán štátnej správy, obec, vyšší územný celok alebo záujmová samospráva,
f) inom ako uvedenom v písmenách a) až e) ten, o čích právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach ustanovených týmto zákonom sa má rozhodnúť.

(4) V konaní o dohodách obmedzujúcich súťaž, ktoré vytvárajú systém predaja alebo distribúcie tovarov prostredníctvom zmlúv uzatváraných medzi podnikateľmi, ktorí na účely dohody obmedzujúcej súťaž podnikajú na inej úrovni výrobného alebo distribučného reťazca, môže úrad obmedziť okruh účastníkov konania len na podnikateľa, ktorý je vždy jednou zo strán zmluvy a ktorý navrhuje iným podnikateľom obsah alebo podmienky týchto zmlúv.

(5) Účastníci konania sú v priebehu konania povinní bezodkladne oznámiť úradu akúkoľvek zmenu týkajúcu sa predmetu konania.

(6) Úrad poučí účastníkov konania o ich procesných právach a povinnostiach, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní ujmu; túto povinnosť nemá, ak účastník konania je zastúpený advokátom.

Ustanovením § 25 začína právna úprava zákona  týkajúca sa vedenia  a priebehu správneho konania. Na rozdiel od všeobecnej úpravy obsiahnutej v správnom poriadku má  právna úprava v zákone niektoré špecifiká. Zákon v týchto procesných ustanoveniach špeciálne vymedzuje najmä typy konaní, ktoré sa začínajú ex offo, vymedzuje okruh účastníkov konania, obsahuje niektoré špeciálne ustanovenia o doručovaní, upravuje tiež lehoty na rozhodnutie, upravuje zastavenie, prerušenie konania a tiež podávanie opravných prostriedkov. 

Ustanovenia zákona týkajúce sa správneho konania (a tiež príslušné ustanovenia správneho poriadku) sa s výnimkou ustanovení o plynutí lehôt, doručovaní, zastupovaní, zápisnici a vylúčení zamestnancov alebo členov správneho orgánu sa neaplikujú na prešetrovanie podľa § 22 ods. 1 písm. a) a b) zákona.

Detailný  výklad

K ods. 1

Správne konanie vo veci zneužívania dominantného postavenia, vo veci dohôd obmedzujúcich súťaž a vo veci iných foriem nedovoleného obmedzovania súťaže sa vždy začína z vlastného podnetu úradu.  Prakticky jediným konaním, ktoré sa začína na návrh, je konanie o kontrole koncentrácií. Ide o zmenu oproti staršej právnej úprave, účinnej do roku 2004, podľa ktorej sa ktorékoľvek správne konanie mohlo začať i na návrh.  

Konanie, ktoré sa začína z vlastného podnetu úradu je začaté dňom, keď je oznámenie o začatí správneho konania doručené účastníkovi správneho konania (§ 18 ods. 2). V prípade, že je účastníkov konania niekoľko, považuje sa konanie za začaté dňom, kedy je doručené oznámenie o začatí konania prvému z týchto účastníkov konania.   

Od začatia konania  z vlastného podnetu úradu je potrebné odlíšiť úkony, ktoré úrad robí v priebehu prešetrovania podľa § 22 ods. 1 písm. a) a b) zákona, na ktoré môže nadväzovať začatie správneho konania. 

Konanie o kontrole koncentrácií sa začína podaním oznámenia o kontrole koncentrácií, ktoré je upravené v § 11 v spojení s vyhláškou, ktorou sa ustanovujú náležitosti oznámenia koncentrácie.  Zmenou oproti prechádzajúcemu stavu a špecifikom tejto úpravy oproti správnemu poriadku je to, že toto konanie je začaté i podaním neúplného oznámenia koncentrácie (pozri bližšie komentár k § 11) a dňom nasledujúcim po podaní oznámenia plynie aj lehota na vydanie rozhodnutia (táto lehota sa prerušuje odoslaním výzvy úradu na doplnenie oznámenia koncentrácie).   

K ods. 2

To, že úrad väčšinu typov správnych konaní začína ex offo nevylučuje, aby akákoľvek fyzická, alebo právnická osoba podala podnet v prípade, že sa domnieva že došlo k porušeniu zákona, prípadne k porušeniu Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

Na základe podnetu sa nezačína správne konanie. Úrad skutočnosti uvedené v podnete prešetrí a rozhodne sa o ďalšom postupe.  Náležitosti podnetu nie sú stanovené zákonom, a podnet môže byť podaný v akejkoľvek forme, i anonymne. Na druhej strane je vhodné, aby podnet obsahoval čo najviac možných informácií, keďže kvalita podnetu ovplyvňuje i ďalší postup úradu.

Podávateľ podnetu má právo na to, aby bol oboznámený s ďalším postupom úradu, ktorý s jeho podnetom súvisí.  V prípade, že o to požiada, bude oboznámený  s ďalším postupom úradu v jeho veci do dvoch mesiacov odo dňa podania podnetu.  Podávateľovi podnetu však automaticky neprináležia ďalšie procesné práva v správnom konaní (napr. právo na prístup k spisu a pod.). 

K ods. 3

 Uvedené ustanovenie upravuje identifikáciu účastníkov konania.
Ustanovenie § 25 ods. 3 zákona je potrebné vnímať ako špeciálne ustanovenie vo vzťahu k § 14 správneho poriadku¹ t.j.  zákon vymedzuje, kto môže byť účastníkom konania. Neprichádza teda do úvahy, aby bol účastníkom konania niekto iný, ako subjekty vymedzené v tomto ustanovení. Znenie zákona obsahuje užšie vymedzenie okruhu účastníkov konania. Neexistencia tejto špeciálnej právnej úpravy by mohla spôsobiť, že za účastníka konania by sa považovalo veľké množstvo subjektov (napr. spotrebitelia,  ďalší podnikatelia pôsobiaci na dotknutých relevantných troch a pod.), čo by mohlo spôsobiť značné prekážky v efektívnosti a hospodárnosti správneho konania. 

Zákon však tiež pamätá na ochranu záujmov osôb, ktoré podľa zákona nemajú postavenie účastníka konania ( t.j. spotrebiteľ, dodávateľ, odberateľ a konkurent účastníka konania). Tieto osoby môžu mať postavenie tretej strany podľa § 27 zákona. S uvedeným postavením sa potom spája právo byť informovaný o predmete konania, možnosť žiadať o účasť na ústnom pojednávaní a pod.

V prípadoch zneužívania dominantného postavenia, dohôd obmedzujúcich súťaž a iných foriem nedovoleného obmedzovania súťaže sú účastníkmi konania tie osoby,  ktorých činnosť alebo konanie je možným porušením zákona.

Za účastníka konania sa tieto osoby považujú aj keď voči nim nebolo porušenie zákona ešte preukázané.  V prípade, ak sa účastníkovi konania nepodarí v správnom konaní preukázať porušenie zákona, konanie voči nemu úrad zastaví.

Pri kontrole koncentrácií je okruh účastníkov konania vymedzený tak, že účastníkom konania pri nadobúdaní kontroly – t.j. pri koncentrácii podľa § 9 ods. 1 písm. b)  je podnikateľ, ktorý nadobúda kontrolu nad iným podnikateľom a pri splynutí alebo zlúčení podnikateľov – t.j. pri koncentrácii podľa § 9 ods. 1 písm. a) sú účastníkom konania podnikatelia, ktorí sa takto zlučujú, alebo splývajú.  

Zákon stanovuje práva a povinnosti aj rôznym ďalším osobám. Prichádza teda do úvahy i vedenie správneho konania voči iným osobám, než sú uvedené vyššie, ktoré porušili povinnosti podľa zákona. Môže ísť napríklad o fyzické alebo právnické osoby, ktoré porušili povinnosť predložiť požadované informácie, prípadne osoby, ktoré porušili svoje povinnosti pri vykonávanej inšpekcii. V tomto prípade sa bude viesť správne konanie proti týmto osobám ako účastníkom správneho konania podľa § 25 ods. 3 písm. d).  

K ods. 4

Ustanovenie umožňuje úradu obmedziť okruh účastníkov konania v prípadoch vertikálnych dohôd, ktoré vytvárajú systém predaja alebo distribúcie tovarov len na podnikateľa, ktorý navrhuje iným podnikateľom obsah alebo podmienky týchto zmlúv. Toto ustanovenie umožňuje úradu veľmi flexibilne reagovať na konkrétne okolnosti daného prípadu a zohľadniť postavenie „tvorcu distribučného alebo výrobného systému,“ a tiež to, že niektorí podnikatelia nemajú vzhľadom na slabú vyjednávaciu pozíciu reálnu možnosť ovplyvniť obsah navrhovaných zmlúv.  Cieľom tohto ustanovenia je viesť konanie iba so subjektom, ktorý sa reálne posudzovaného konania dopustil a rozhodnúť o jeho právach a povinnostiach.

Príkladom  môže byť praktika výrobcu, resp. dodávateľa  spočívajúca v stanovení minimálnych cien ďalšieho predaja (resale price maintenance – RPM), pri ktorých podnikateľ pôsobiaci na hornom trhu  kontroluje alebo obmedzuje ceny, prípadne aj iné podmienky, za ktorých podnikatelia pôsobiaci na spodnom trhu môžu predávať tovary alebo služby obyčajne konečnému, finálnemu zákazníkovi.  Podnikateľ pôsobiaci na hornom trhu tak obmedzuje možnosť podnikateľovi  pôsobiacich na dolnom trhu určiť si ceny, za ktoré bude ďalej predávať tovary alebo služby koncovému zákazníkovi. Vzhľadom na vyjednávaciu pozíciu podnikateľa pôsobiaceho na hornom trhu je v niektorých prípadoch odôvodnené zahrnúť do správneho konania iba tohto podnikateľa – t.j. „tvorcu“ distribučného systému- t.j. spoločnosť, ktorá si v prvom rade určuje podmienky v zmluvách so svojimi odberateľmi.  

K ods. 5

Za účelom nerušeného priebehu správneho konania sú účastníci konania povinní úradu oznámiť zmenu všetkých okolností, ktoré sa týkajú priebehu správneho konania. Môže ísť napríklad o informácie predkladané oznamovateľom koncentrácie v prípadoch posudzovania koncentrácií, ale tiež o oznámenie informácií, ako je adresa  na doručovanie, údaje týkajúce sa splnomocneného zástupcu a pod. Za nedodržanie tejto povinnosti je možné uložiť poriadkovú pokutu až do výšky 3300 eur (§ 38b zákona).

K ods. 6

Uvedené ustanovenie obsahuje povinnosť úradu poučiť účastníkov konania o ich procesných právach a povinnostiach. Úrad nie je povinný upozorňovať účastníkov konania na práva a povinnosti  vyplývajúce z hmotnoprávnych predpisov.
Oznámenie o začatí správneho konania spravidla obsahuje najširšie poučenie o procesných právach a povinnostiach v správnom konaní. Každý z ďalších úkonov bude potom obsahovať poučenie súvisiace s týmto úkonom. 
Vyššie uvedenú povinnosť úrad nemá v prípade účastníkov konania, ktorí sú zastúpení advokátom.  

Niektoré typy úkonov musia obsahovať poučenie aj napriek tomu, že je účastník konania zastúpený advokátom. Úrad je napríklad podľa 47 ods. 4 správneho poriadku povinný v rozhodnutí poučiť účastníka konania o rozklade, resp. o preskúmateľnosti rozhodnutia súdom. Tiež napríklad v zmysle § 29 ods. 3 zákona je úrad povinný účastníka konania poučiť o tom, že sa mu budú  písomnosti  ukladať na úrade s účinkami doručenia.

Ustanovenie odseku 1 upravuje inštitút začatia konania. Úrad môže začať konanie z vlastnej iniciatívy a konanie začína aj vtedy, ak je na úrad doručený návrh podnikateľa. Ustanovenia druhého odseku zdôrazňujú, že aj fyzická a právnická osoba, ktorá nie je podnikateľom, môže úradu podať informáciu o porušení zákona a úrad ju na požiadanie informuje o ďalšom postupe vo veci. Takáto informácia sa však nepovažuje za návrh spôsobujúci začatie konania, avšak konanie môže začať úrad ex officio na základe takejto informácie. Ustanovenie odseku 3 je špeciálnym ustanovením vo vzťahu k § 14 Správneho poriadku. Toto ustanovenie vymedzuje účastníka konania v porovnaní so Správnym poriadkom užšie. V zmysle navrhovaného ustanovenia je teda účastníkom konania na úrade iba podnikateľ, ktorý podal návrh na začatie konania a podnikatelia o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach ktorých, ustanovených v tomto zákone bude úrad priamo rozhodovať. Cieľom takéhoto užšieho vymedzenia účastníka konania v porovnaní so Správnym poriadkom je zabrániť, aby v konkrétnom konaní na úrade bolo veľké množstvo účastníkov konania. V konkrétnych konaniach napr. pri posudzovaní koncentrácii by pri tak širokom chápaní účastníka konania ako je to v Správnom poriadku museli byť účastníkmi konania spravidla všetci podnikatelia podnikajúci na príslušných relevnantných trhoch, nakoľko ich práva, resp. oprávnené záujmy by určite boli posudzovanou koncentráciou viac, či menej dotknuté. Častokrát by takýto podnikatelia mohli vystupovať v konaní " pasívne", vzhľadom na nedostatok informácii by napr. nemohli poskytovať úradu relevantné informácie, pričom na druhej strane úrad by musel rešpektovať všetky ich práva účastníkov konania vyplývajúce z príslušných ustanovení zákona. Vychádzajúc však zo samotného účelu zákona o ochrane hospodárskej súťaže a poslania resp. úloh, ktoré v tejto súvislosti úrad plní, je úrad povinný chrániť aj práva a oprávnené záujmy takýchto podnikateľov. V záujme toho, aby úrad v konaní spracovával aktuálne a správne informácie a údaje a teda aby mohol dostatočne a správne zistiť skutkový stav a správne rozhodnúť, sú účastníci konania povinní bezodkladne poskytnúť úradu akékoľvek nové informácie, resp. zmeny týkajúce sa predmetu konania. Táto povinnosť účastníka konania je tiež v súlade s nariadením 24 komisie ES č. 447/98, ktoré sa síce týka iba koncentrácií, ale pre objektívne rozhodovanie úradu je dôležitá aj z hľadiska konaní v ostatných veciach súťaže. Ďalší odsek upravuje povinnosť úradu poučiť účastníkov konania o ich právach a povinnostiach, ak nie sú zastúpení advokátom alebo komerčným právnikom.

K zákonu č. 204/2004 Z.z.

Mení sa koho návrh môže vyvolať začatie konania na úrade. Konanie sa bude začínať iba na návrh účastníka konania alebo z vlastného podnetu úradu. V prípade dohôd obmedzujúcich súťaž bude úrad začínať konanie vždy iba z vlastného podnetu. Niektoré typy dohôd obmedzujúcich súťaž patria k najzávažnejším protisúťažným praktikám. Nezriedka sa stáva, že konanie na úrade sa za súčasného stavu začne na návrh iného podnikateľa ako účastníka takejto dohody obmedzujúcej súťaž. Akonáhle bolo konanie začaté je úrad povinný informovať účastníkov konania, t.j. v danom prípade účastníkov takejto dohody o začatom konaní. Účastníci konania môžu začať uplatňovať svoje práva, okrem iného nahliadať do spisu a pod. Okrem iného v zmysle zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám (ďalej len „zákon o slobode informácií“) je úrad povinný informovať o prebiehajúcom konaní kohokoľvek kto o to požiada, s výnimkou informácii, ktoré sú zo zverejnenia vylúčené. Uvedené môže často zmariť celé šetrenie úradu, viesť k zničeniu dôkazov a pod. Je preto odôvodnené, aby úrad po tom čo zistí, že je tu možné porušenie zákona mohol najskôr vykonať všeobecné šetrenie bez potreby informovať účastníkov dohody obmedzujúcej súťaž a až následne začať konanie ex offo. Takýto postup je pri dohodách obmedzujúcich súťaž odôvodnený, keďže často dochádza k tajným kartelovým ujednaniam, ktorých preukázanie je veľmi obtiažne. Pri reštriktívnych praktikách v súvislosti so zneužívaním dominantného postavenia sa navrhuje obdobná právna úprava, ktorá predpokladá začatie konania iba ex offo a to aj v tej súvislosti, že účastníkom konania v týchto prípadoch bude iba ten, voči ktorého konaniu smeruje správne konanie pred úradom. K bodu 45

Nakoľko v praxi dochádzalo k rôznym interpretáciám pojmu účastník konania, zavádza sa explicitne kto je účastníkom konania pri jednotlivých protisúťažných praktikách a pri koncentráciách.

Dochádza k spresneniu, že úrad je povinný poučiť účastníkov konania iba o ich procesných právach.

K zákonu  č. 387/2011 Z.z.

Vypúšťa sa povinnosť účastníka konania predkladať úradne overené podpisy na písomnom plnomocenstve.

K zákonu č. 151/2014 Z.z.

Dopĺňa sa § 25 ods. 1 tak, aby bolo zrejmé, že správne konanie sa začína vždy z vlastného podnetu úradu, a to aj v prípadoch iných foriem nedovoleného obmedzovania súťaže.

Spresňuje sa znenie § 25 ods. 2, tak, aby bolo zrejmé, že písomné oznámenie, na základe ktorého môže úrad začať konanie z vlastného podnetu, môže podať ktokoľvek, teda i právnická osoba podnikateľ.

Úpravy v § 25 ods. 3 nadväzujú na zmeny v zákone v oblasti kontroly koncentrácií v § 9 a 10 a na formulačné zmeny týkajúce sa osobnej pôsobnosti zákona obsiahnuté v § 2.

Nový odsek 4 v § 25 sa týka fakultatívnej možnosti úradu obmedziť v prípade určitého typu dohôd obmedzujúcich súťaž okruh účastníkov správneho konania. Toto ustanovenie sa použije v prípade dohôd obmedzujúcich súťaž, ktoré vytvárajú systém predaja alebo distribúcie tovarov prostredníctvom zmlúv uzatváraných medzi podnikateľmi podnikajúcimi na inej úrovni výrobného alebo distribučného reťazca. V týchto prípadoch môže byť dôvodné obmedziť okruh účastníkov konania na podnikateľa, ktorý je vždy jednou zo strán zmlúv, ktorá navrhuje iným podnikateľom obsah alebo podmienky týchto zmlúv (t.j. na podnikateľa vytvárajúceho systém predaja alebo distribučný systém). Uvedené vychádza z faktu, že pri uzatváraní tohto typu zmlúv majú niektoré zo strán slabú vyjednávaciu pozíciu a preto nemajú dostatočný vplyv na tvorbu obsahu alebo podmienok zmlúv, ktoré sú navrhované iným podnikateľom. To, či v danom prípade dôjde k obmedzeniu okruhu účastníkov konania bude na posúdení úradu, po zvážení okolností konkrétneho prípadu. V prípade takýchto dohôd preto úrad môže viesť správne konanie proti všetkým účastníkom dohôd obmedzujúcich súťaž alebo obmedziť okruh účastníkov v zmysle vyššie uvedeného.

Vzhľadom na neaktuálnosť dochádza k vypusteniu pojmu „komerčný právnik“.
Dochádza k vypusteniu odseku 7 z dôvodu nadbytočnosti, keďže dôsledky neodstránenia nedostatkov podania sú upravené v ustanovení § 32 ods. 1 písm. b)