PROTIMONOPOLNÝ ÚRAD SLOVENSKEJ REPUBLIKY

ROZHODNUTIE

Číslo: 2012/39/R/2/050	Bratislava 21. decembra 2012

Rada Protimonopolného úradu Slovenskej republiky v Bratislave, ako orgán príslušný na konanie podľa § 18 ods. 1 zákona č. 136/2001 Z. z. o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady 
č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov v správnom konaní č. 0014/OZDP/2008 na základe rozkladu podaného Hlavným mestom Slovenskej republiky Bratislava, Primaciálne námestie č. 1, 814 99 Bratislava

zamieta

podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov (správny poriadok) rozklad Hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislava, Primaciálne námestie č. 1, 814 99 Bratislava a rozhodnutie Protimonopolného úradu Slovenskej republiky, odboru zneužívania dominantného postavenia č.  2012/39/2/1/023 zo dňa 30.05.2012 potvrdzuje.

Odôvodnenie:

(1)	Protimonopolný úrad Slovenskej republiky, odbor zneužívania dominantného postavenia (ďalej len „úrad“), vydal dňa 30.05.2012 rozhodnutie č. 2012/39/1/1/023 (ďalej len „rozhodnutie“), ktorým rozhodol tak, že: 

1.	hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava uznesením č. 1059/2006 zo dňa 06.07.2006 schválilo nasledovné poplatky v Cenníku služieb poskytovaných na pohrebiskách na území hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy s účinnosťou od 01.08.2006:

•	„Likvidácia kvetinových darov po 3 – 4 týždňoch po pohrebe, resp. podľa želania rodiny (v cene je zahrnutá fyzická likvidácia kvetinových darov z hrobu vrátane odvozu na skládku) PAUŠÁL“ (ďalej len „Likvidácia kvetinových darov“);
•	„Likvidácia hrobového (urnového) pomníka (v cene sú zahrnuté všetky úkony spojené s likvidáciou pomníka vrátane odvozu na skládku tuhého odpadu) PAUŠÁL“, ktorým umožnilo prevádzkovateľovi cintorínov vyberať tento poplatok od nových nájomcov hrobových miest na cintorínoch, na ktorých už nie sú voľné hrobové miesta bez pomníkov (ďalej len „Likvidácia hrobového (urnového) pomníka“), 
•	„Zapožičanie obradnej siene (domu smútku na cintoríne) k vykonaniu pietneho aktu poslednej rozlúčky za jeden obrad“, ktorý obsahuje povinnosť odobratia služby obradníka/organizátora, nosičov a zapožičania katafalku (ďalej len „Zapožičanie obradnej siene“)  

a tým zjavnou podporou zvýhodnilo podnikateľa MARIANUM – pohrebníctvo mesta Bratislavy (ďalej len „MARIANUM“) v čase od 01.08.2006 do 31.12.2010, a tým porušilo § 39 zákona č. 136/2001 Z. z. o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov.

2.	Na základe § 38 ods. 3 zákona č. 136/2001 Z. z. o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov ukladá za konanie uvedené v bode 1 výroku tohto rozhodnutia Hlavnému mestu Slovenskej republiky Bratislava peňažnú pokutu vo výške    9 958,16 eur, slovom deväťtisíc deväťstopäťdesiatosem eur a šestnásť centov, ktorú je povinný uhradiť v lehote 30 dní odo dňa nadobudnutia právoplatnosti tohto rozhodnutia Protimonopolnému úradu Slovenskej republiky na účet č. 7000060793/8180 KS 1118 VS 20123921023 vedený v Štátnej pokladnici.

(2)	Voči uvedenému rozhodnutiu podalo Hlavné mesto SR Bratislava (ďalej len „Hlavné mesto“ alebo „účastník konania“) včas rozklad (list ev. pod č. 2027/PMÚ SR/2012, doručený 15.06.2012). 

(3)	Na svojich námietkach, uvedených v rozklade, zotrval účastník konania aj vo svojom vyjadrení k predbežným záverom Rady Protimonopolného úradu SR (ďalej len „Rada úradu“) podľa § 33 zákona č. 136/2001 Z. z. o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon“).  Vzhľadom na to, že ide o obsahovo totožné námietky, Rada úradu sa k nim vyjadruje v ďalšom texte spoločne. 

(4)	Rada úradu, ako orgán konajúci o rozklade, preskúmala rozkladom napadnuté rozhodnutie, konanie, ktoré mu predchádzalo a súvisiaci spisový materiál.  Dospela k záveru, že rozhodnutie úradu bolo vydané v súlade so zákonom, rešpektuje závery a právne názory súdov, ktoré vyplývajú z rozsudkov týkajúcich sa tohto konania (rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. 2 S 90/09 – 41 zo dňa 27.01.2010 a rozsudok Najvyššieho súdu SR č. 2 Sžh 1/2010 zo dňa 06.04.2011, ďalej len „rozsudok KS BA“ a „rozsudok NS SR“) a má oporu v spisovom materiáli. 

Aplikácia právnych predpisov

(5)	Z hľadiska hmotnoprávneho úrad posudzoval konanie Hlavného mesta, ktoré bolo hodnotené od 01.08.2006 do 31.12.2010, podľa zákona, podľa ktorého s účinnosťou od 01.05.2004 je úrad oprávnený rozhodnúť meritórnym rozhodnutím o porušení § 39 zákona orgánom územnej samosprávy a uložiť sankciu za takéto konanie.

(6)	Na konanie je potrebné v prípade tohto konania aplikovať procesne zákon, nakoľko konanie začalo a prebiehalo za jeho účinnosti, čo prvostupňový orgán v konaní rešpektoval.

Námietky účastníka konania:

(7)	Účastník konania namietal nasledovné:

•	Formálne nedostatky rozhodnutia;
•	Nesprávna interpretácia jednotlivých položiek cenníka;
•	Nesprávne právne posúdenie konania mesta Bratislavy;
•	Porušenie zásady reformatio in peius. 

K námietke o formálnych nedostatkoch rozhodnutia:

(8) Účastník konania namietal, že vo výroku rozhodnutia absentuje konštatovanie, že mesto svojím konaním obmedzilo súťaž, pričom obmedzenie súťaže úrad v konaní ani nepreukázal. Podľa účastníka konania pre naplnenie skutkovej podstaty správneho deliktu je v tomto prípade nevyhnutné, aby konanie orgánu (zjavnou podporou alebo iným spôsobom) malo za následok obmedzenie súťaže. Ide o podmienku kumulatívneho spojenia protiprávneho konania zodpovedného subjektu a jeho dopadu na hospodársku súťaž. Je potrebné uviesť a preukázať, že táto „zjavná podpora“ mala dopad na hospodársku súťaž, t.j. ako bola touto podporou súťaž obmedzená. Túto skutočnosť podľa účastníka konania úrad v priebehu konania, ani v rozhodnutí, nepreukázal.    

(9)  Podľa Rady úradu účastník konania v tejto námietke namieta jednak voči formulácii výroku, ako aj voči kvalite odôvodnenia. Ohľadom požiadavky na výrok rozhodnutia Rada úradu k tejto námietke uvádza nasledovné: 	

Podľa § 39 zákona „Orgány štátnej správy pri výkone štátnej správy, orgány územnej samosprávy pri výkone samosprávy a pri prenesenom výkone štátnej správy a orgány záujmovej samosprávy pri prenesenom výkone štátnej správy nesmú zjavnou podporou zvýhodňujúcou určitého podnikateľa alebo iným spôsobom obmedzovať súťaž.“

Z výroku prvostupňového orgánu jasne vyplýva, že Hlavné mesto porušilo § 39 zákona schválením poplatkov Likvidácia kvetinových darov, Likvidácia hrobového (urnového) pomníka, Zapožičanie obradnej siene v Cenníku služieb poskytovaných na pohrebiskách na území hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy s účinnosťou od 01.08.2006, čím zjavnou podporou zvýhodnilo podnikateľa MARIANUM.

Na základe vyššie uvedeného Rada úradu konštatuje, že námietka o formálnom nedostatku rozhodnutia nie je opodstatnená. Priamo zo znenia § 39 zákona je zrejmé, že zjavná podpora zvýhodňujúca určitého podnikateľa  je považovaná za konanie, ktoré obmedzuje súťaž a je porušením tohto ustanovenia. Úrad preto výrok rozhodnutia formuloval správne, keď uviedol, že posudzované konanie Hlavného mesta, spočívajúce vo výroku popísanom konaní, je zjavnou podporou podnikateľa MARIANUM a preto je porušením § 39 zákona. Takýto výrok je určitý a v súlade so zákonom.  

(10) Vo vzťahu k namietanému nepreukázaniu protiprávneho konania Rada úradu poukazuje na odôvodnenie prvostupňového rozhodnutia, kde v bodoch 15, 46, 75-83, 92-97, 106,107,108-115,125-129 úrad podľa názoru Rady úradu zrozumiteľne a presvedčivo odôvodnil, ako a prečo posudzované konanie Hlavného mesta predstavuje obmedzenie súťaže podľa zákona. Závery úradu korešpondujú aj s rozsudkom KS BA, pričom neboli spochybnené ani rozsudkom NS SR.

KS BA sa stotožnil s právnou kvalifikáciou konania úradom cit: „...keďže ide o porušenie § 39 ZOHS vo forme zjavnej podpory zvýhodňujúcej určitého podnikateľa – mestskú príspevkovú organizáciu MARIANUM. Takáto zjavná podpora vo všeobecnosti môže byť tiež vyjadrená tak, že umožní určitému podnikateľovi získavať taký prospech, ktorý by bez nedôvodnej podpory nezískal.“

(11) Zjavná podpora smerovaná určitému podnikateľovi teda nemusí spočívať v takej podpore, ktorá podnikateľa zvýhodní oproti iným podnikateľom pôsobiacim na tom istom relevantnom trhu, ale môže byť tiež vyjadrená tak, že umožní podnikateľovi získavať neadekvátny prospech od spotrebiteľov, ktorý by bez tejto neodôvodnenej podpory nezískal. 

Rada úradu dospela k záveru, že prvostupňový orgán dostatočne identifikoval a preukázal dopady konania Hlavného mesta spočívajúce v zjavnej podpore MARIANUM na hospodársku súťaž. Dopad protiprávneho konania Hlavného mesta podľa názoru Rady úradu úrad demonštroval na majetkovom prospechu, ktorý účastník konania svojim administratívnym zásahom umožnil získať podnikateľovi MARIANUM. Výšku získaného majetkového prospechu bolo možné vyčísliť priamo v prípade poplatku za likvidáciu kvetinových darov (bod 125 rozhodnutia) a za likvidáciu hrobového pomníka (bod 106 rozhodnutia). V prípade pohrebných služieb poskytovaných v rámci poplatku za zapožičanie obradnej siene výška prospechu nebola priamo vyčíslená, no prvostupňový orgán preukázal, že prospech získaný bol (bod 79 rozhodnutia).

Vzhľadom na uvedené Rada úradu dospela k záveru, že ani námietka o nepreukázaní protiprávneho konania nie je dôvodná. 

(11) Na podporu svojich záverov Rada úradu uvádza aj rozsudok KS BA č.2S 89/09-36 z 24.11.2010, ktorý nadobudol právoplatnosť 28.12.2010. Týmto rozsudkom KS BA zamietol žalobu Hlavného mesta voči rozhodnutiu Rady úradu č. 2009/39/R/2/012 z 27.03.2009, ktorým zmenila podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov rozhodnutie úradu č. 2008/39/2/1/079 zo dňa 29.09.2008 nasledovne:

Bod 1 výroku znie:

Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava uznesením č. 447/1996 zo dňa 19.12.1996 v časti B., v ktorej sa ustanovuje, že „vykonávanie cintorínskych a kremačných služieb (obradník, nosič, aranžér a pod.) na pohrebiskách spravovaných mestskou príspevkovou organizáciou Marianum – pohrebníctvo v Bratislave ponechať v nezmenenej forme v pôsobnosti mestskej príspevkovej organizácie Marianum – pohrebníctvo v Bratislave“ a že „súkromné pohrebníctva môžu uskutočňovať všetky činnosti na úseku pohrebnej služby vrátane prepravy zosnulých, avšak bez možnosti vykonávania komerčných služieb v objektoch, ktoré sú majetkom mesta Bratislavy“ zjavnou podporou zvýhodnilo podnikateľa MARIANUM – pohrebníctvo mesta Bratislavy a tým v období od 01.05.2004 porušilo § 39 zákona č. 136/2001 Z. z. o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov.

Bod 2 výroku sa nemení. 

Na námietky žalobcu súd v rozsudku uviedol cit: „Popis skutku vo výroku druhostupňového rozhodnutia je určitý aj bez uvedenia konkrétnych dopadov posudzovaného konania na súťaž, pričom konkretizovanie poškodených subjektov nepredstavuje podstatné náležitosti výroku a samotné dopady protiprávneho konania úrad správne vyhodnotil v rámci úvahy o uložení sankcie.“

Ďalej možno sú z uvedeného rozsudku pre tento prípad relevantné tieto závery súdu cit: „Žalobca nie je oprávnený zasahovať do otvorenej súťaže na trhu pohrebných služieb takým spôsobom, že administratívnym úkonom nastaví zvýhodňujúce podmienky pre svoju príspevkovú organizáciu, ktorá jediná je potom oprávnená vykonávať pohrebné služby, ktoré by inak mali fungovať v konkurenčne štandardnom prostredí, v ktorom závisí výlučne od spotrebiteľa, ktorého podnikateľa si na uspokojenie svojich potrieb vyberie. .... V danom prípade došlo k zvýhodneniu podnikateľa Marianum oproti ostatným konkurenčným pohrebníctvam, keďže tento mohol získavať prospech z účtovania týchto služieb na úkor ostatných pohrebných služieb. Všeobecne platí, že obmedzenie hospodárskej súťaže môže spočívať jednak vo  vylúčení alebo v obmedzení konkurencie a jednak v skreslení súťažného prostredia.“ 

Nesprávna interpretácia jednotlivých položiek cenníka

(12) Účastník konania namietal aj skutočnosť, že podľa jeho názoru úrad neinterpretoval právne korektným spôsobom jednotlivé položky cenníka, v dôsledku čoho neúplne a nesprávne zistil skutkový stav.

(13) Podľa účastníka konania úrad vo vzťahu k položkám Likvidácia kvetinových darov a Likvidácia pomníka nepreukázal, že schválenie uvedených položiek spôsobilo majetkovú ujmu iným poskytovateľom pohrebných služieb - konkurentom MARIANUM, ktorá by mala dopad na ich podnikanie, čo by spôsobilo obmedzenie hospodárskej súťaže.

(14) Podľa názoru Rady úradu sa úrad v rozhodnutí s touto námietkou dostatočným spôsobom zaoberal a vysporiadal. Účastník konania na tejto námietke zotrval aj v podanom rozklade, Rada úradu však považuje závery úradu za správne, náležite odôvodnené a podložené spisovým materiálom (viď. závery úradu uvedené v bodoch 107, 129 rozhodnutia a v časti 7, bod XI rozhodnutia). Zjavná podpora smerovaná určitému podnikateľovi nemusí spočívať v takej podpore, ktorá podnikateľa zvýhodní oproti iným podnikateľom pôsobiacim na tom istom relevantnom trhu, ale môže byť tiež vyjadrená tak, že umožní podnikateľovi získavať neadekvátny prospech. V prípade položiek Likvidácia kvetinových darov a Likvidácia hrobového pomníka Hlavné mesto schválením týchto poplatkov umožnilo podnikateľovi MARIANUM, svojej príspevkovej organizácii neodôvodnene získavať stabilný príjem (neodôvodnený prospech) na úkor a ujmu pozostalých ako konečných spotrebiteľov.

(15) Vo vzťahu k poplatku Zapožičanie obradnej siene účastník konania namietal účelový a ničím nepodložený výklad pojmov „prevádzkovanie pohrebiska“ a „prevádzkovanie pohrebnej služby“, pričom podľa účastníka konania nie je v kompetencii úradu poskytovať výklad ustanovení zákona a Hlavné mesto nemôže niesť deliktuálnu zodpovednosť za niečo, čo nebolo v platnej legislatíve jednoznačne zadefinované. Účastník konania ďalej namietal nedostatočné zistenie skutkového stavu, keď úrad podľa jeho názoru vyvodil závery len na základe vyhlásení konkurujúcich pohrebných služieb, pričom nezistil, že ani v súčasnosti, keď im priamo nový zákon o pohrebníctve (zákon č. 131/2010 Z.z.) umožňuje tieto činnosti vykonávať, neprejavili o ich výkon záujem a nevykonávajú ich. V tejto súvislosti účastník konania uviedol, že zotrváva na námietkach, ktoré vzniesol v doterajšom konaní, najmä v rozklade zo dňa 02.12.2008 a v žalobe zo dňa 19.05.2009.

(16) Rada úradu sa stotožňuje s postupom prvostupňového orgánu vo vzťahu k uvedenému v časti 5.1 rozhodnutia (body 48 a nasl.) a dospela k záveru, že prvostupňový orgán sa dostatočne vysporiadal s predmetnými námietkami, ktoré boli opakovane vznesené v predmetnom konaní, pričom spôsob vysporiadania sa s predmetnými námietkami bol potvrdený Radou úradu v konaní predchádzajúcom súdnemu prieskumu a nebol spochybnený ani s rozsudkom KS BA, ani rozsudkom NS SR. Naviac, konkrétne vo vzťahu k námietkam uvádzaným v žalobe zo dňa 19.05.2009, Rada úradu poukazuje na odôvodnenie rozsudku KS BA, kde sa KS BA  s námietkami žalobcu vysporiadal, pričom žalobu zamietol. Tieto závery KS BA neboli NS SR spochybnené. 

(17)	Rada úradu naviac uvádza, že úrad konštatoval v bodoch 80 až 84 rozhodnutia deliktuálnu zodpovednosť za porušenie zákona o ochrane hospodárskej súťaže, pričom dospel k záveru, že Hlavné mesto porušilo § 39 zákona schválením Cenníka služieb – položky Zapožičanie obradnej siene, čím zvýhodnilo MARIANUM oproti konkurenčným pohrebníctvam.

(18)	Účastníkom konania namietané tvrdenia konkurenčných pohrebných služieb úrad uviedol len podporne, pre úrad bolo dôležité zistenie týkajúce sa potenciálu, či je vôbec možné pre konkurentov takéto poskytovanie služieb využiť na vytvorenie konkurenčného tlaku a nie skutočnosť, či daní konkurenti v súčasnosti tieto služby poskytujú. Vzhľadom na to, že úrad v prieskume zistil, že pri poskytovaní služieb obradníka/organizátora, nosičov a zapožičania katafalku existuje priestor pre vytváranie konkurenčného tlaku jednotlivých pohrebných služieb, dospel k záveru o neoprávnenom získavaní prospechu z poskytovania týchto služieb podnikateľom MARIANUM na úkor svojich konkurentov. V tejto súvislosti Rada úradu poukazuje na § 3 ods. 1 zákona, podľa ktorého „Obmedzovanie súťaže je každé obmedzovanie voľnosti konania podnikateľa na relevantnom trhu, najmä vylučovanie existujúcich alebo možných súťažných aktivít, skutočné alebo možné zníženie rozsahu konkurenčnej aktivity alebo skresľovanie konkurenčných podmienok.“ a ďalej na účel zákona uvedený v § 1, podľa ktorého „Účelom tohto zákona je ochrana hospodárskej súťaže pred jej obmedzovaním, ako aj vytváranie podmienok na jej ďalší rozvoj v prospech spotrebiteľov ....“. Možno teda uzavrieť, že zákon nechráni len existujúcu/prebiehajúcu súťaž, ale aj podmienky na jej rozvoj v prospech spotrebiteľov. V tomto prípade Hlavné mesto svojim administratívnym zásahom nastavilo také podmienky, ktoré poškodzovali spotrebiteľov, pretože im bránili v slobodnom výbere poskytovateľa služieb a tiež také podmienky, ktoré ich nútili platiť neoprávnené poplatky v prospech podnikateľa Marianum, čím mu umožnilo získavať prospech, ktorý by bez tohto zásahu získať nemohol. 

Nesprávne právne posúdenie konania mesta Bratislavy

(19) Účastník konania vzniesol v podaniach v priebehu konania námietku vzťahujúcu sa na právne posúdenie konania Hlavného mesta, na ktorej zotrval aj v rozklade. Hlavné mesto namietalo, že schvaľovalo Prevádzkový poriadok vrátane Cenníka služieb tak, ako to ukladá zákon o pohrebníctve, ktorý nestanovil žiadne kritériá pre určenie, ktoré položky mali byť pri schvaľovaní cenníka z jeho strany považované za neodôvodnené, preto úrad nemôže tvrdiť, že schválenie konkrétnych položiek cenníka malo, alebo mohlo mať obmedzujúci vplyv na hospodársku súťaž.  Zároveň poukázal na skutočnosť, že cenník schvaľoval z pozície zriaďovateľa príspevkovej organizácie MARIANUM zriadenej za účelom výkonu originálnej samosprávnej pôsobnosti obce a za účtovanie a poskytovanie služieb je teda zodpovedný prevádzkovateľ pohrebiska – MARIANUM. V tejto súvislosti poukázal na rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. Zn. 2 Sžhpu 3/2008 zo dňa 03.06.2009 v spojení s rozsudkom Krajského súdu v Bratislave sp. Zn. 2S 113/07-145 zo dňa 07.05.2008 vo veci preskúmania rozhodnutia úradu vydaného v správnom konaní č. 0037/OZDP/2006, predmetom ktorého bolo posúdenie, či Ministerstvo kultúry Slovenskej republiky (ďalej len „MK SR“) rozpisovaním finančných prostriedkov zo štátneho rozpočtu na činnosť Tlačovej agentúry Slovenskej republiky (ďalej len „TASR“) neporušuje § 39 zákona o ochrane hospodárskej súťaže. V súvislosti s uvedeným poukázal na záver NS SR, podľa ktorého v konaní MK SR nemožno pri súčasnom právnom rámci vidieť skresľovanie hospodárskej súťaže  poskytovaním podpory zvýhodňujúcej TASR na úkor Slovenskej tlačovej agentúry (ďalej len „SITA“), pričom súd argumentoval, že MK SR nemá povinnosť pri rozpisovaní príspevku pre TASR vyhľadávať činnosti, ktoré súbežne s TASR vykonáva aj štátom nedotovaný konkurent – SITA, nakoľko postavenie verejnej spravodajskej agentúry má len TASR a zároveň takúto povinnosť MK SR neukladá žiaden právny predpis.

(20) Rada úradu sa stotožňuje s odôvodnením prvostupňového orgánu, uvedeným v bodoch 28 a 29 rozhodnutia. Prvostupňový orgán postupoval správne, keď zisťoval, či Hlavné mesto malo priestor pri aplikácii zákona o pohrebníctve na dodržiavanie súťažných pravidiel v zmysle zákona o ochrane hospodárskej súťaže, nakoľko dodržiavanie, príp. realizovanie jedného právneho predpisu nesmie znamenať porušenie iného právneho predpisu s rovnakou alebo vyššou právnou silou. Rada úradu sa stotožňuje s tým, že úrad v správnom konaní neposudzoval splnenie si povinnosti Hlavného mesta schváliť Prevádzkový poriadok, ktorého súčasťou je aj Cenník služieb, ale posudzoval súlad obsahovej stránky predmetného Cenníka služieb so zákonom o ochrane hospodárskej súťaže, preto kritériá odôvodnenosti konkrétnej položky v Cenníku služieb je potrebné skúmať aj vo vzťahu k zákonu o ochrane hospodárskej súťaže. 

(21) Zároveň Rada úradu uvádza, že toto odôvodnenie má oporu v rozsudku Najvyššieho súdu SR sp. Zn. 1 Sžhpu 1/2008 zo dňa 15.12.2009 v spojení s rozsudkom Krajského súdu v Bratislave sp. Zn. 2S 218/06- 42 zo dňa 24.10.2010 vo veci preskúmania rozhodnutia úradu vydaného v správnom konaní č. 0054/OZ/2005, v ktorom NS SR zamietol žalobu voči rozhodnutiu úradu č. 2006/39/R/2/023 zo dňa 24.03.2006. Uvedený rozsudok bol vydaný neskôr ako vyššie uvedený rozsudok citovaný účastníkom konania, ktorý je neskorším rozsudkom prekonaný.

NS SR v predmetnom rozsudku uviedol, že úrad neposudzoval súlad postupu MK SR pri poskytovaní príspevkov TASR s rozpočtovými pravidlami, ani nespochybňoval postavenie TASR dané jej zákonom č. 81/1992 Zb., ale konanie MK SR v súvislosti s využitím jeho kompetencií pri stanovovaní podmienok pre použitie finančných prostriedkov zo štátneho rozpočtu pre TASR a následné dopady na konkurenčné prostredie.

V prípade TASR NS SR uviedol, že relevantná právna úprava výšku finančných prostriedkov určených pre TASR, ani spôsob použitia nestanovuje, a spôsob prideľovania prostriedkov bol na úvahe MK SR, ktoré bolo povinné rešpektovať relevantnú právnu úpravu rovnakej právnej sily, zákon o ochrane hospodárskej súťaže.

Porušenie zásady reformatio in peius a uloženie pokuty

(22) Účastník konania namietal aj voči výške uloženej pokuty, pričom uviedol, že zdvojnásobením pôvodne uloženej pokuty úrad porušil zásadu zákazu reformatio in peius. Podľa názoru účastníka konania sa predmetná zásada aplikuje aj v rámci trestania správnych deliktov, pričom poukázal aj na rozsudok NS SR č. 3Sžn 68/2004, podľa ktorého zásady správneho trestania musia vychádzať zo zásad ukladania trestov v trestnom konaní.

(23) Podľa účastníka konania úrad uložil vyššiu sankciu len z dôvodu, že Hlavné mesto podalo opravné prostriedky, pretože ak by opravné prostriedky nepodalo, nebola by mu pokuta zvýšená. Podanie opravného prostriedku proti rozhodnutiu správneho orgánu vydaného v správnom konaní je realizáciou základného práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy SR. Ustanovenie čl. 12 ods. 4 Ústavy SR vo všeobecnosti vylučuje možný dopad využívania základných práv alebo slobôd fyzickými, alebo právnickými osobami na ich ďalšie práva. Podľa názoru účastníka správneho konania čl. 12 ods. 4 Ústavy SR teda zakazuje, aby správny orgán v opravnom konaní zmenil výšku uloženej sankcie v neprospech účastníka konania, ktorý podal opravný prostriedok. 

(24) Účastník konania namietal, že zvýšenie pokuty je v rozpore s predbežnými zisteniami, s ktorými ho úrad oboznámil vo výzve zo dňa 25.04.2012, a aplikácia uloženej sankcie aj za obdobie rokov 2009 a 2010, ktoré neboli predmetom správneho konania je novou skutočnosťou, ktorá prekračuje rámec pôvodného konania.

(25)	K uvedeným námietkam Rada úradu vo výzve pred vydaním rozhodnutia podľa § 33 zákona zaujala s odkazom na dostupnú judikatúru správnych súdov SR aj ČR, ako aj ústavného súdu ČR, stanovisko, že v správnom konaní zásada reformatio in peius neplatí. 

(26)	Rada úradu poukázala okrem iného na najnovšiu dostupnú judikatúru NS SR, a to rozsudok Najvyššieho súdu SR 5Sžo/14/2011 zo dňa 29.02.2012, v ktorom NS SR uviedol „...Odvolanie podľa správneho poriadku je vybudované na apelačnom princípe a druhostupňový orgán je zásadne oprávnený rozhodnúť vo veci. Odvolací orgán nie je v žiadnom smere viazaný závermi prvostupňového orgánu. Samostatne hodnotí vec zo skutkovej a právnej stránky. Dôsledkom tohto postupu je skutočnosť, že situácia účastníka konania môže byť rozhodnutím odvolacieho orgánu aj zhoršená, t.j. odvolací orgán môže rozhodnúť aj v neprospech odvolateľa. V správnom konaní neplatí zásada reformatio in peius (na rozdiel od § 82 ZOP).“

(26)	V reakcii na výzvu pred vydaním rozhodnutia účastník konania argumentoval poukazom na časovo predchádzajúci nález Ústavného súdu SR III. ÚS 392/2010 z 08.02.2011, kde Ústavný súd SR uviedol cit.: „Súčasťou procesných záruk spravodlivého rozhodnutia, resp. minimálnych garancií procesnej povahy je dodržiavanie zásady zákazu reformatio in peius, ktorá sa podľa názoru ústavného súdu musí dodržiavať nielen v trestných veciach, resp. správnych veciach, ale i v disciplinárnych konaniach vedených proti sudcom ako predstaviteľom nezávislej súdnej moci, ktorým hrozí pozbavenie osobnej slobody, alebo aj iná závažná ujma, napr. zbavenie funkcie sudcu, trestné stíhanie sudcu a pod., keďže na toto konanie sa primerane vzťahujú a aplikujú aj príslušné ustanovenia Trestného poriadku [kde je táto zásada v súčasnosti premietnutá napr. v ustanoveniach § 195 ods. 1 (pri väzbe) alebo v § 308 ods. 1 a § 322 ods. 1 a nasl. Trestného poriadku].“

(27)	Možno konštatovať, že rozporné názory súdov na zásadnú otázku správneho konania neprispievajú k právnej istote a sú v rozpore s požiadavkou na predvídateľnosť práva ako jednej zo záruk právneho štátu. V súvislosti s posudzovaným prípadom však podľa Rady úradu vyriešenie aplikovateľnosti zásady reformatio in peius nie je potrebné. 

(28)	Ako je zrejmé z rozkladom napadnutého rozhodnutia, v tomto prípade nešlo o uloženie vyššej pokuty za to isté protiprávne konanie ako v pôvodnom konaní, ale o rozhodovanie na základe skutkového stavu v čase vydania prvostupňového rozhodnutia, ktorý bol odlišný od stavu v čase vydania pôvodných rozhodnutí úradu. Rada úradu preto zisťovala, či prvostupňový orgán postupoval správne, keď po vrátení konania zahrnul do posudzovaného obdobia aj roky 2009 a 2010, v ktorých naďalej platil Cenník služieb, ktorý bol predmetom posudzovania v prvostupňovom rozhodnutí z roku 2008, resp. Rady úradu. Rada úradu sa taktiež zaoberala časťou námietky o vplyve predmetného posudzovania na rámec pôvodného konania.

(29)	Rada úradu dospela k záveru, že prvostupňový orgán postupoval správne a posudzovanie rokov 2009 a 2010 bolo prípustné. V súvislosti s uvedeným Rada úradu zisťovala, či bol predmet konania riadne identifikovaný s dostatočnou určitosťou, aby účastníkovi konania bolo zrejmé, aké jeho konanie bude posudzované, aby bolo zaručené jeho právo účinne sa v danom konaní obhajovať. 

(30)	Podporne možno poukázať na rozsudok Nejvyššího správního soudu z 31.03.2010 čj. 1 Afs 58/2009 – 541  „Předmět řízení musí být v oznámení o zahájení řízení identifikován dostatečně určitě tak, aby účastníkovi řízení bylo zřejmé, jaké jeho jednání bude posuzováno, a aby bylo zaručeno jeho právo účinně se v daném řízení hájit. ...Správní orgán může v průběhu řízení zahájeného z moci úřední upřesnit jeho předmět, nedojde-li tímto úkonem k žádné procesní újmě na straně účastníků řízení. Upřesněním předmětu řízení nesmí dojít k jeho zásadnímu rozšíření nebo změně oproti jeho vymezení v oznámení o zahájení správního řízení. ...Správní orgán musí s upřesněním předmětu řízení řádně seznámit účastníky řízení a musí jim dát možnost se k němu vyjádřit.“ 

(31)	Z uvedeného rozsudku vyplýva, že prvostupňový orgán môže pri dodržaní určitých podmienok rozšíriť predmet konania, ak nejde o zásadné rozšírenie predmetu konania a nedôjde týmto úkonom k procesnej ujme účastníkov. V tomto prípade Rada úradu konštatuje, že nešlo o zásadné rozšírenie predmetu konania, pretože úrad iba zohľadnil plynutie času pri tom istom trvajúcom konaní účastníka konania, ktoré bolo posudzované. Z tohto dôvodu Rada úradu považuje postup úradu za súladný so zákonom. Vo vzťahu k procesným právam účastníka konania Rada úradu  zistila, že prvostupňový orgán oboznámil účastníka konania listom č. 188/PMÚ SR/2012 zo dňa 20.01.2012 so skutočnosťou, že predmetom konania bude aj obdobie rokov 2009 a 2010. Účastník konania bol teda už prvostupňovým orgánom riadne oboznámený so zmenou týkajúcou sa predmetu konania, mal dostatočne včas možnosť sa voči týmto novým skutočnostiam vyjadriť a bolo zaručené jeho právo účinne hájiť v predmetnom správnom konaní svoje záujmy. Zo spisového materiálu vyplýva, že účastník konania v priebehu prvostupňového konania proti postupu úradu nevzniesol žiadnu námietku. Na záver Rada úradu dodáva, že tento postup je správny aj z hľadiska požiadavky na efektívnosť a hospodárnosť správneho konania, pretože pri inom výklade by úrad musel viesť osobitné správne konania vo vzťahu k jednotlivým časovým úsekom toho istého skutku.   

(32)	Rada úradu zistila, že prvostupňový orgán postupoval správne, keď do posudzovaného obdobia zahrnul celé obdobie porušovania, ktoré sa mu ku dňu vydania rozhodnutia podarilo v predmetnom správnom konaní preukázať (01.08.2006-31.12.2010). Podľa nálezu Ústavního soudu ČR II. ÚS 143/02 „...Teorie a praxe nechápe totožnost skutku jen jako naprostou shodu mezi podstatnými skutkovými okolnostmi, přičemž soud múže a musí přihlížet i k těm změnám skutkového stavu, k nimž došlo při soudním přejednávaní věci“. Zohľadnenie obdobia porušovania zákona aj po vrátení veci na konanie prvostupňového orgánu bolo podľa názoru Rady úradu naplnením povinnosti prvostupňového orgánu prihliadať ku dňu vydania rozhodnutia na všetky nové skutočnosti a skutkové okolnosti prípadu. 

(33) Rada úradu sa stotožňuje s prvostupňovým orgánom, ktorý sa v bode 85 vysporiadal s námietkou účastníka konania, že orgány mesta Bratislava pri schvaľovaní Cenníka nesledovali záujem ovplyvňovať, obmedziť, alebo akýmkoľvek spôsobom vstupovať do súťažného prostredia v oblasti pohrebníctva s cieľom zvýhodniť MARIANUM vzhľadom na to, že porušenie zákona je koncipované na princípe objektívnej zodpovednosti, a naviac hoci Hlavné mesto schvaľovanie cenníka nevykonáva ako činnosť ziskovú, MARIANUM, ktoré bolo v tomto prípade zvýhodnené, je príspevkovou organizáciou Hlavného mesta, preto mesto nepochybne ťažilo zo získaného prospechu.

(34)	Rada úradu zistila, že úrad pri ukladaní pokuty rešpektoval príslušné ustanovenia zákona a správneho poriadku, pričom svoj postup v rozhodnutí podrobne vysvetlil. Rada úradu sa so závermi úradu v súvislosti s uložením pokuty stotožňuje. Voči samotnému výpočtu pokuty účastník konania nenamietal. 

(35)	Na základe vyššie uvedených skutočností Rada úradu na svojom zasadnutí dňa 21. decembra 2012 rozhodla tak, ako je uvedené vo výrokovej časti rozhodnutia. 

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu sa podľa § 61 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov nemožno odvolať. Proti tomuto rozhodnutiu možno podať žalobu podľa § 247 Občianskeho súdneho poriadku na Krajský súd Bratislava do dvoch mesiacov od jeho doručenia.    

							    	 Tibor Menyhart
Predseda Rady Protimonopolného         
                úradu  Slovenskej republiky

Rozhodnutie sa doručí:

1.	Hlavné mesto SR Bratislava, doc. RNDr. Milan Ftáčnik, CSc., primátor, Primaciálne nám. 1, 814 99 Bratislava
2.	Protimonopolný úrad Slovenskej republiky, odbor zneužívania dominantného postavenia