Komentár
Všeobecný úvod
Ustanovením § 25 začína právna úprava zákona týkajúca sa vedenia a priebehu správneho konania. Na rozdiel od všeobecnej úpravy obsiahnutej v správnom poriadku má právna úprava v zákone niektoré špecifiká. Zákon v týchto procesných ustanoveniach špeciálne vymedzuje najmä typy konaní, ktoré sa začínajú ex offo, vymedzuje okruh účastníkov konania, obsahuje niektoré špeciálne ustanovenia o doručovaní, upravuje tiež lehoty na rozhodnutie, upravuje zastavenie, prerušenie konania a tiež podávanie opravných prostriedkov.
Ustanovenia zákona týkajúce sa správneho konania (a tiež príslušné ustanovenia správneho poriadku) sa s výnimkou ustanovení o plynutí lehôt, doručovaní, zastupovaní, zápisnici a vylúčení zamestnancov alebo členov správneho orgánu sa neaplikujú na prešetrovanie podľa § 22 ods. 1 písm. a) a b) zákona.
Detailný výklad
K ods. 1
Správne konanie vo veci zneužívania dominantného postavenia, vo veci dohôd obmedzujúcich súťaž a vo veci iných foriem nedovoleného obmedzovania súťaže sa vždy začína z vlastného podnetu úradu. Prakticky jediným konaním, ktoré sa začína na návrh, je konanie o kontrole koncentrácií. Ide o zmenu oproti staršej právnej úprave, účinnej do roku 2004, podľa ktorej sa ktorékoľvek správne konanie mohlo začať i na návrh.
Konanie, ktoré sa začína z vlastného podnetu úradu je začaté dňom, keď je oznámenie o začatí správneho konania doručené účastníkovi správneho konania (§ 18 ods. 2). V prípade, že je účastníkov konania niekoľko, považuje sa konanie za začaté dňom, kedy je doručené oznámenie o začatí konania prvému z týchto účastníkov konania.
Od začatia konania z vlastného podnetu úradu je potrebné odlíšiť úkony, ktoré úrad robí v priebehu prešetrovania podľa § 22 ods. 1 písm. a) a b) zákona, na ktoré môže nadväzovať začatie správneho konania.
Konanie o kontrole koncentrácií sa začína podaním oznámenia o kontrole koncentrácií, ktoré je upravené v § 11 v spojení s vyhláškou, ktorou sa ustanovujú náležitosti oznámenia koncentrácie. Zmenou oproti prechádzajúcemu stavu a špecifikom tejto úpravy oproti správnemu poriadku je to, že toto konanie je začaté i podaním neúplného oznámenia koncentrácie (pozri bližšie komentár k § 11) a dňom nasledujúcim po podaní oznámenia plynie aj lehota na vydanie rozhodnutia (táto lehota sa prerušuje odoslaním výzvy úradu na doplnenie oznámenia koncentrácie).
K ods. 2
To, že úrad väčšinu typov správnych konaní začína ex offo nevylučuje, aby akákoľvek fyzická, alebo právnická osoba podala podnet v prípade, že sa domnieva že došlo k porušeniu zákona, prípadne k porušeniu Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Na základe podnetu sa nezačína správne konanie. Úrad skutočnosti uvedené v podnete prešetrí a rozhodne sa o ďalšom postupe. Náležitosti podnetu nie sú stanovené zákonom, a podnet môže byť podaný v akejkoľvek forme, i anonymne. Na druhej strane je vhodné, aby podnet obsahoval čo najviac možných informácií, keďže kvalita podnetu ovplyvňuje i ďalší postup úradu.
Podávateľ podnetu má právo na to, aby bol oboznámený s ďalším postupom úradu, ktorý s jeho podnetom súvisí. V prípade, že o to požiada, bude oboznámený s ďalším postupom úradu v jeho veci do dvoch mesiacov odo dňa podania podnetu. Podávateľovi podnetu však automaticky neprináležia ďalšie procesné práva v správnom konaní (napr. právo na prístup k spisu a pod.).
K ods. 3
Uvedené ustanovenie upravuje identifikáciu účastníkov konania.
Ustanovenie § 25 ods. 3 zákona je potrebné vnímať ako špeciálne ustanovenie vo vzťahu k § 14 správneho poriadku1 t.j. zákon vymedzuje, kto môže byť účastníkom konania. Neprichádza teda do úvahy, aby bol účastníkom konania niekto iný, ako subjekty vymedzené v tomto ustanovení. Znenie zákona obsahuje užšie vymedzenie okruhu účastníkov konania. Neexistencia tejto špeciálnej právnej úpravy by mohla spôsobiť, že za účastníka konania by sa považovalo veľké množstvo subjektov (napr. spotrebitelia, ďalší podnikatelia pôsobiaci na dotknutých relevantných troch a pod.), čo by mohlo spôsobiť značné prekážky v efektívnosti a hospodárnosti správneho konania.
Zákon však tiež pamätá na ochranu záujmov osôb, ktoré podľa zákona nemajú postavenie účastníka konania ( t.j. spotrebiteľ, dodávateľ, odberateľ a konkurent účastníka konania). Tieto osoby môžu mať postavenie tretej strany podľa § 27 zákona. S uvedeným postavením sa potom spája právo byť informovaný o predmete konania, možnosť žiadať o účasť na ústnom pojednávaní a pod.
V prípadoch zneužívania dominantného postavenia, dohôd obmedzujúcich súťaž a iných foriem nedovoleného obmedzovania súťaže sú účastníkmi konania tie osoby, ktorých činnosť alebo konanie je možným porušením zákona.
Za účastníka konania sa tieto osoby považujú aj keď voči nim nebolo porušenie zákona ešte preukázané. V prípade, ak sa účastníkovi konania nepodarí v správnom konaní preukázať porušenie zákona, konanie voči nemu úrad zastaví.
Pri kontrole koncentrácií je okruh účastníkov konania vymedzený tak, že účastníkom konania pri nadobúdaní kontroly – t.j. pri koncentrácii podľa § 9 ods. 1 písm. b) je podnikateľ, ktorý nadobúda kontrolu nad iným podnikateľom a pri splynutí alebo zlúčení podnikateľov – t.j. pri koncentrácii podľa § 9 ods. 1 písm. a) sú účastníkom konania podnikatelia, ktorí sa takto zlučujú, alebo splývajú.
Zákon stanovuje práva a povinnosti aj rôznym ďalším osobám. Prichádza teda do úvahy i vedenie správneho konania voči iným osobám, než sú uvedené vyššie, ktoré porušili povinnosti podľa zákona. Môže ísť napríklad o fyzické alebo právnické osoby, ktoré porušili povinnosť predložiť požadované informácie, prípadne osoby, ktoré porušili svoje povinnosti pri vykonávanej inšpekcii. V tomto prípade sa bude viesť správne konanie proti týmto osobám ako účastníkom správneho konania podľa § 25 ods. 3 písm. d).
K ods. 4
Ustanovenie umožňuje úradu obmedziť okruh účastníkov konania v prípadoch vertikálnych dohôd, ktoré vytvárajú systém predaja alebo distribúcie tovarov len na podnikateľa, ktorý navrhuje iným podnikateľom obsah alebo podmienky týchto zmlúv. Toto ustanovenie umožňuje úradu veľmi flexibilne reagovať na konkrétne okolnosti daného prípadu a zohľadniť postavenie „tvorcu distribučného alebo výrobného systému,“ a tiež to, že niektorí podnikatelia nemajú vzhľadom na slabú vyjednávaciu pozíciu reálnu možnosť ovplyvniť obsah navrhovaných zmlúv. Cieľom tohto ustanovenia je viesť konanie iba so subjektom, ktorý sa reálne posudzovaného konania dopustil a rozhodnúť o jeho právach a povinnostiach.
Príkladom môže byť praktika výrobcu, resp. dodávateľa spočívajúca v stanovení minimálnych cien ďalšieho predaja (resale price maintenance – RPM), pri ktorých podnikateľ pôsobiaci na hornom trhu kontroluje alebo obmedzuje ceny, prípadne aj iné podmienky, za ktorých podnikatelia pôsobiaci na spodnom trhu môžu predávať tovary alebo služby obyčajne konečnému, finálnemu zákazníkovi. Podnikateľ pôsobiaci na hornom trhu tak obmedzuje možnosť podnikateľovi pôsobiacich na dolnom trhu určiť si ceny, za ktoré bude ďalej predávať tovary alebo služby koncovému zákazníkovi. Vzhľadom na vyjednávaciu pozíciu podnikateľa pôsobiaceho na hornom trhu je v niektorých prípadoch odôvodnené zahrnúť do správneho konania iba tohto podnikateľa – t.j. „tvorcu“ distribučného systému- t.j. spoločnosť, ktorá si v prvom rade určuje podmienky v zmluvách so svojimi odberateľmi.
K ods. 5
Za účelom nerušeného priebehu správneho konania sú účastníci konania povinní úradu oznámiť zmenu všetkých okolností, ktoré sa týkajú priebehu správneho konania. Môže ísť napríklad o informácie predkladané oznamovateľom koncentrácie v prípadoch posudzovania koncentrácií, ale tiež o oznámenie informácií, ako je adresa na doručovanie, údaje týkajúce sa splnomocneného zástupcu a pod. Za nedodržanie tejto povinnosti je možné uložiť poriadkovú pokutu až do výšky 3300 eur (§ 38b zákona).
K ods. 6
Uvedené ustanovenie obsahuje povinnosť úradu poučiť účastníkov konania o ich procesných právach a povinnostiach. Úrad nie je povinný upozorňovať účastníkov konania na práva a povinnosti vyplývajúce z hmotnoprávnych predpisov.
Oznámenie o začatí správneho konania spravidla obsahuje najširšie poučenie o procesných právach a povinnostiach v správnom konaní. Každý z ďalších úkonov bude potom obsahovať poučenie súvisiace s týmto úkonom.
Vyššie uvedenú povinnosť úrad nemá v prípade účastníkov konania, ktorí sú zastúpení advokátom.
Niektoré typy úkonov musia obsahovať poučenie aj napriek tomu, že je účastník konania zastúpený advokátom. Úrad je napríklad podľa 47 ods. 4 správneho poriadku povinný v rozhodnutí poučiť účastníka konania o rozklade, resp. o preskúmateľnosti rozhodnutia súdom. Tiež napríklad v zmysle § 29 ods. 3 zákona je úrad povinný účastníka konania poučiť o tom, že sa mu budú písomnosti ukladať na úrade s účinkami doručenia.
Ustanovenia zákona týkajúce sa správneho konania (a tiež príslušné ustanovenia správneho poriadku) sa s výnimkou ustanovení o plynutí lehôt, doručovaní, zastupovaní, zápisnici a vylúčení zamestnancov alebo členov správneho orgánu sa neaplikujú na prešetrovanie podľa § 22 ods. 1 písm. a) a b) zákona.
Detailný výklad
K ods. 1
Správne konanie vo veci zneužívania dominantného postavenia, vo veci dohôd obmedzujúcich súťaž a vo veci iných foriem nedovoleného obmedzovania súťaže sa vždy začína z vlastného podnetu úradu. Prakticky jediným konaním, ktoré sa začína na návrh, je konanie o kontrole koncentrácií. Ide o zmenu oproti staršej právnej úprave, účinnej do roku 2004, podľa ktorej sa ktorékoľvek správne konanie mohlo začať i na návrh.
Konanie, ktoré sa začína z vlastného podnetu úradu je začaté dňom, keď je oznámenie o začatí správneho konania doručené účastníkovi správneho konania (§ 18 ods. 2). V prípade, že je účastníkov konania niekoľko, považuje sa konanie za začaté dňom, kedy je doručené oznámenie o začatí konania prvému z týchto účastníkov konania.
Od začatia konania z vlastného podnetu úradu je potrebné odlíšiť úkony, ktoré úrad robí v priebehu prešetrovania podľa § 22 ods. 1 písm. a) a b) zákona, na ktoré môže nadväzovať začatie správneho konania.
Konanie o kontrole koncentrácií sa začína podaním oznámenia o kontrole koncentrácií, ktoré je upravené v § 11 v spojení s vyhláškou, ktorou sa ustanovujú náležitosti oznámenia koncentrácie. Zmenou oproti prechádzajúcemu stavu a špecifikom tejto úpravy oproti správnemu poriadku je to, že toto konanie je začaté i podaním neúplného oznámenia koncentrácie (pozri bližšie komentár k § 11) a dňom nasledujúcim po podaní oznámenia plynie aj lehota na vydanie rozhodnutia (táto lehota sa prerušuje odoslaním výzvy úradu na doplnenie oznámenia koncentrácie).
K ods. 2
To, že úrad väčšinu typov správnych konaní začína ex offo nevylučuje, aby akákoľvek fyzická, alebo právnická osoba podala podnet v prípade, že sa domnieva že došlo k porušeniu zákona, prípadne k porušeniu Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Na základe podnetu sa nezačína správne konanie. Úrad skutočnosti uvedené v podnete prešetrí a rozhodne sa o ďalšom postupe. Náležitosti podnetu nie sú stanovené zákonom, a podnet môže byť podaný v akejkoľvek forme, i anonymne. Na druhej strane je vhodné, aby podnet obsahoval čo najviac možných informácií, keďže kvalita podnetu ovplyvňuje i ďalší postup úradu.
Podávateľ podnetu má právo na to, aby bol oboznámený s ďalším postupom úradu, ktorý s jeho podnetom súvisí. V prípade, že o to požiada, bude oboznámený s ďalším postupom úradu v jeho veci do dvoch mesiacov odo dňa podania podnetu. Podávateľovi podnetu však automaticky neprináležia ďalšie procesné práva v správnom konaní (napr. právo na prístup k spisu a pod.).
K ods. 3
Uvedené ustanovenie upravuje identifikáciu účastníkov konania.
Ustanovenie § 25 ods. 3 zákona je potrebné vnímať ako špeciálne ustanovenie vo vzťahu k § 14 správneho poriadku1 t.j. zákon vymedzuje, kto môže byť účastníkom konania. Neprichádza teda do úvahy, aby bol účastníkom konania niekto iný, ako subjekty vymedzené v tomto ustanovení. Znenie zákona obsahuje užšie vymedzenie okruhu účastníkov konania. Neexistencia tejto špeciálnej právnej úpravy by mohla spôsobiť, že za účastníka konania by sa považovalo veľké množstvo subjektov (napr. spotrebitelia, ďalší podnikatelia pôsobiaci na dotknutých relevantných troch a pod.), čo by mohlo spôsobiť značné prekážky v efektívnosti a hospodárnosti správneho konania.
Zákon však tiež pamätá na ochranu záujmov osôb, ktoré podľa zákona nemajú postavenie účastníka konania ( t.j. spotrebiteľ, dodávateľ, odberateľ a konkurent účastníka konania). Tieto osoby môžu mať postavenie tretej strany podľa § 27 zákona. S uvedeným postavením sa potom spája právo byť informovaný o predmete konania, možnosť žiadať o účasť na ústnom pojednávaní a pod.
V prípadoch zneužívania dominantného postavenia, dohôd obmedzujúcich súťaž a iných foriem nedovoleného obmedzovania súťaže sú účastníkmi konania tie osoby, ktorých činnosť alebo konanie je možným porušením zákona.
Za účastníka konania sa tieto osoby považujú aj keď voči nim nebolo porušenie zákona ešte preukázané. V prípade, ak sa účastníkovi konania nepodarí v správnom konaní preukázať porušenie zákona, konanie voči nemu úrad zastaví.
Pri kontrole koncentrácií je okruh účastníkov konania vymedzený tak, že účastníkom konania pri nadobúdaní kontroly – t.j. pri koncentrácii podľa § 9 ods. 1 písm. b) je podnikateľ, ktorý nadobúda kontrolu nad iným podnikateľom a pri splynutí alebo zlúčení podnikateľov – t.j. pri koncentrácii podľa § 9 ods. 1 písm. a) sú účastníkom konania podnikatelia, ktorí sa takto zlučujú, alebo splývajú.
Zákon stanovuje práva a povinnosti aj rôznym ďalším osobám. Prichádza teda do úvahy i vedenie správneho konania voči iným osobám, než sú uvedené vyššie, ktoré porušili povinnosti podľa zákona. Môže ísť napríklad o fyzické alebo právnické osoby, ktoré porušili povinnosť predložiť požadované informácie, prípadne osoby, ktoré porušili svoje povinnosti pri vykonávanej inšpekcii. V tomto prípade sa bude viesť správne konanie proti týmto osobám ako účastníkom správneho konania podľa § 25 ods. 3 písm. d).
K ods. 4
Ustanovenie umožňuje úradu obmedziť okruh účastníkov konania v prípadoch vertikálnych dohôd, ktoré vytvárajú systém predaja alebo distribúcie tovarov len na podnikateľa, ktorý navrhuje iným podnikateľom obsah alebo podmienky týchto zmlúv. Toto ustanovenie umožňuje úradu veľmi flexibilne reagovať na konkrétne okolnosti daného prípadu a zohľadniť postavenie „tvorcu distribučného alebo výrobného systému,“ a tiež to, že niektorí podnikatelia nemajú vzhľadom na slabú vyjednávaciu pozíciu reálnu možnosť ovplyvniť obsah navrhovaných zmlúv. Cieľom tohto ustanovenia je viesť konanie iba so subjektom, ktorý sa reálne posudzovaného konania dopustil a rozhodnúť o jeho právach a povinnostiach.
Príkladom môže byť praktika výrobcu, resp. dodávateľa spočívajúca v stanovení minimálnych cien ďalšieho predaja (resale price maintenance – RPM), pri ktorých podnikateľ pôsobiaci na hornom trhu kontroluje alebo obmedzuje ceny, prípadne aj iné podmienky, za ktorých podnikatelia pôsobiaci na spodnom trhu môžu predávať tovary alebo služby obyčajne konečnému, finálnemu zákazníkovi. Podnikateľ pôsobiaci na hornom trhu tak obmedzuje možnosť podnikateľovi pôsobiacich na dolnom trhu určiť si ceny, za ktoré bude ďalej predávať tovary alebo služby koncovému zákazníkovi. Vzhľadom na vyjednávaciu pozíciu podnikateľa pôsobiaceho na hornom trhu je v niektorých prípadoch odôvodnené zahrnúť do správneho konania iba tohto podnikateľa – t.j. „tvorcu“ distribučného systému- t.j. spoločnosť, ktorá si v prvom rade určuje podmienky v zmluvách so svojimi odberateľmi.
K ods. 5
Za účelom nerušeného priebehu správneho konania sú účastníci konania povinní úradu oznámiť zmenu všetkých okolností, ktoré sa týkajú priebehu správneho konania. Môže ísť napríklad o informácie predkladané oznamovateľom koncentrácie v prípadoch posudzovania koncentrácií, ale tiež o oznámenie informácií, ako je adresa na doručovanie, údaje týkajúce sa splnomocneného zástupcu a pod. Za nedodržanie tejto povinnosti je možné uložiť poriadkovú pokutu až do výšky 3300 eur (§ 38b zákona).
K ods. 6
Uvedené ustanovenie obsahuje povinnosť úradu poučiť účastníkov konania o ich procesných právach a povinnostiach. Úrad nie je povinný upozorňovať účastníkov konania na práva a povinnosti vyplývajúce z hmotnoprávnych predpisov.
Oznámenie o začatí správneho konania spravidla obsahuje najširšie poučenie o procesných právach a povinnostiach v správnom konaní. Každý z ďalších úkonov bude potom obsahovať poučenie súvisiace s týmto úkonom.
Vyššie uvedenú povinnosť úrad nemá v prípade účastníkov konania, ktorí sú zastúpení advokátom.
Niektoré typy úkonov musia obsahovať poučenie aj napriek tomu, že je účastník konania zastúpený advokátom. Úrad je napríklad podľa 47 ods. 4 správneho poriadku povinný v rozhodnutí poučiť účastníka konania o rozklade, resp. o preskúmateľnosti rozhodnutia súdom. Tiež napríklad v zmysle § 29 ods. 3 zákona je úrad povinný účastníka konania poučiť o tom, že sa mu budú písomnosti ukladať na úrade s účinkami doručenia.
1 Podľa § 14 správneho poriadku je účastníkom konania ten, o koho právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté.