Prehľad riešenia súťažných problémov cestou súťažnej advokácie PMÚ SR v roku 2021

Protimonopolný úrad Slovenskej republiky (ďalej len „úrad“) z hľadiska ochrany a podpory hospodárskej súťaže pokladá za dôležité uskutočňovať aj rozličné aktivity súťažnej advokácie.

Zamerané sú na zintenzívnenie hospodárskej súťaže medzi podnikateľmi a vytvorenie podmienok, v ktorých medzi sebou súperia a môžu si navzájom konkurovať cenou, kvalitou výrobkov či služieb a ďalšími kritériami. Spotrebitelia vďaka efektívne fungujúcemu konkurenčnému prostrediu získavajú benefity napr. v podobe nižších cien, vyššej kvality ponúkaných tovarov či služieb.

Jednou z najdôležitejších súčastí súťažnej advokácie je najmä poukazovanie a upozorňovanie na úradom identifikované existujúce, resp. potenciálne prekážky v hospodárskej súťaži v rôznych sektoroch hospodárstva SR alebo zvyšovanie verejného povedomia o pravidlách hospodárskej súťaže, ako aj o prínosoch plynúcich pre spotrebiteľov z dodržiavania pravidiel spravodlivej a efektívnej hospodárskej súťaže či o negatívnych dôsledkoch porušovania týchto pravidiel. Okrem štandardného pripomienkovania pripravovanej legislatívy v rámci medzirezortného pripomienkového konania úrad proaktívne upozorňuje štátne orgány a samosprávu na prípadné problémy v oblasti už platnej a účinnej legislatívy (v širšom slova zmysle, t. j. nielen na zákony, ale aj na akékoľvek iné legislatívne texty, resp. pravidlá tvorené týmito subjektmi), o ktorých sa v rámci svojej činnosti dozvedel. Cieľom týchto aktivít úradu je zmena pravidiel v prospech hospodárskej súťaže, a teda v konečnom dôsledku aj v prospech spotrebiteľa.

V roku 2021 boli jedným z prostriedkov súťažnej advokácie úradu zameranej na odstraňovanie súťažných problémov či predchádzanie ich vzniku v budúcnosti aj advokačné listy, ktoré úrad adresoval niekoľkým orgánom štátnej správy a samosprávy v SR. Advokačné listy sa v roku 2021 týkali nasledujúcich problematík:

 

Úrad v roku 2021 advokačným listom opakovane upozornil Úrad verejného zdravotníctva SR (ďalej len „ÚVZ SR“) na nevyhnutnosť zohľadňovať súťažný aspekt a potrebu ochrany hospodárskej súťaže aj pri nastavovaní a prijímaní opatrení na ochranu verejného zdravia a životov obyvateľov SR v podmienkach mimoriadnej situácie spôsobenej pandémiou ochorenia COVID-19 na území SR.
 

Úrad v decembri 2021 upozornil ÚVZ SR, že jeho vyhláškou č. 263 z 24. 11. 2021 dochádzalo na maloobchodnom trhu k zvýhodneniu niektorých kategórií podnikateľov. V zmysle predmetnej vyhlášky menšie a špecializované prevádzky zostávali zatvorené. Naopak, veľké obchodné reťazce, ktoré predávali rovnaký typ tovaru, aj keď častokrát v obmedzenej šírke príslušného sortimentu, a ktoré mohli byť konkurentmi týmto menším a špecializovaným prevádzkam, mohli naďalej ponúkať a predávať takýto tovar.

Úrad vysvetlil, že v oblasti maloobchodného predaja tým dochádzalo k vytvoreniu nerovnakých podmienok na podnikanie. Obchodné reťazce v dôsledku obmedzenia hospodárskej súťaže čelili nižším súťažným tlakom a to mohlo viesť k posilneniu trhovej sily najvýznamnejších subjektov v danej oblasti.

Úrad preto žiadal, rešpektujúc dôležitosť a potrebu opatrení na ochranu verejného zdravia a životov obyvateľstva SR, aby ÚVZ SR pri príprave a vydávaní svojich opatrení voči jednotlivým podnikateľom postupoval nediskriminačne, bez zvýhodňovania konkrétnych predajcov a veľkých obchodných reťazcov a aby podmienky či obmedzenia určil na základe kritérií, ktoré sú transparentné, nediskriminačné a rovnako aplikovateľné pre všetkých.

 

Úrad v decembri 2021 oslovil svojím advokačným listom aj mestskú časť Bratislava - Staré Mesto. V súvislosti so Všeobecne záväzným nariadením mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 9/2019 (ďalej len „VZN“) zástupcov mestskej časti úrad upozornil, že aplikácia ustanovení VZN v časti otváracích hodín a ich vynucovanie zo strany mestskej časti môže viesť v dôsledku obmedzenia času prevádzky k diskriminácii určitých typov prevádzok. Niektorí prevádzkovatelia služieb budú mať určený kratší prevádzkový čas ako iné prevádzky, ktoré sú im v určitej oblasti podnikania konkurentmi, a teda niektoré druhy prevádzok, napriek tomu, že poskytujú obdobné služby, budú mať prevádzkový čas určený rozdielne. V dôsledku toho  môže vzniknúť na trhu pre časť podnikateľov súťažná výhoda, keďže svoje služby môžu poskytovať po dlhšiu dobu. Takýto postup môže byť v rozpore s pravidlami hospodárskej súťaže, ktoré nedovoľujú zvýhodňovať určitého podnikateľa či podnikateľov na úkor iných alebo iným spôsobom obmedzovať súťaž.

Úradom preskúmané predmetné ustanovenia VZN boli v čase vyhlásenej mimoriadnej situácie v praxi úplne či čiastočne neaplikovateľné. Aj vzhľadom na túto skutočnosť úrad pri riešení problematiky zvolil cestu všeobecného inštruovania mestskej časti, aby v budúcnosti voči jednotlivým podnikateľom na svojom území postupovala nediskriminačne a jednotlivým vzájomne si konkurujúcim podnikateľom poskytovala rovnaké podmienky a možnosti na podnikanie.

Pokiaľ títo porušujú iné právne predpisy, musí ich plnenie dôsledne vymáhať príslušný orgán štátnej správy.

Porušovanie iných právnych predpisov a nedodržiavanie stanovených štandardov, resp. ich slabá vymožiteľnosť nemôžu byť dôvodom na určenie rozdielnych podmienok pre podnikateľov v konkurenčnom postavení, pretože sa tým môžu v rozpore s príslušnými ustanoveniami zákona o ochrane hospodárskej súťaže poskytnúť vybraným subjektom nenáležité výhody.

 

Keďže sa úrad stretával s podnetmi verejnosti na prešetrenie správania spoločností, ktoré vlastnia alebo prevádzkujú areálové rozvody – vodovody alebo kanalizácie nachádzajúce sa najmä v priemyselných parkoch a vo firemných areáloch, a pod., oboznámil sa s touto problematikou, pričom na základe nadobudnutých skúseností sa zameral na areálové rozvody – vodovody a kanalizácie v priemyselných parkoch. So zistenými súťažnými obavami úrad vo februári 2021 oboznámil Ministerstvo životného prostredia SR (ďalej len „MŽP SR“), Ministerstvo hospodárstva SR (ďalej len „MH SR“) a Úrad pre reguláciu sieťových odvetví (ďalej len „ÚRSO“) prostredníctvom advokačného listu.

Úrad predovšetkým poukázal na dva zásadné problémy vyskytujúce sa v niektorých priemyselných parkoch, ktorými boli podmienky pripájania sa k areálovým rozvodom a štruktúra a výška poplatkov, ktoré uhrádzajú odberatelia vlastníkom/prevádzkovateľom areálových rozvodov.

Zo zistení úradu vyplynulo, že odberatelia napojení na niektoré areálové rozvody platia poplatky za dodávku vody a odvádzanie odpadových vôd, ktoré sú významne vyššie ako regulované ceny vodného a stočného. Vlastník/prevádzkovateľ areálového rozvodu nemá regulované ceny a taktiež ide o oblasť bez podrobnejšie nastavených legislatívnych pravidiel, a preto okrem úhrady ceny za dodanú/odvedenú vodu môže vyžadovať od odberateľov úhradu ďalších poplatkov, ktoré majú pokrývať náklady spojené s výstavbou, údržbou a prevádzkou areálových rozvodov. Vlastník/prevádzkovateľ areálového rozvodu môže do cien zahŕňať rôzne neodôvodnené položky, keďže žiadna z uvedených cien nie je regulovaná, a pritom nie je motivovaný zvyšovať efektivitu. Navyše môže dochádzať k podmieňovaniu pripojenia k areálovým rozvodom úhradou rôznych netransparentných poplatkov. Úrad podotkol, že v dôsledku absencie legislatívnej úpravy a regulácie v danej oblasti vznikajú medzi vlastníkmi/prevádzkovateľmi areálových rozvodov a odberateľmi rôzne obchodno-právne spory. Zároveň môže nastať situácia, keď vznikne tzv. „uzamknutie“ dotknutých odberateľov, ktorí častokrát po vybudovaní svojej prevádzky v priemyselnom parku a zistení problémov s pripojením sa na areálové rozvody nemajú reálnu možnosť odchodu z daného areálu. Túto problematiku úrad vníma tiež ako jednu z možných prekážok rozvoja priemyselných parkov a podnikania v priemyselných parkoch. Navyše preukazovanie možného zneužitia dominantného postavenia v prípadoch súvisiacich s problematikou cien a pripojenia je náročné a vyžaduje si významné kapacity, pričom ako systémové riešenie sa javí úprava legislatívnych pravidiel pre danú oblasť.
 

Úrad konštatoval, že legislatívna definícia verejného vodovodu/verejnej kanalizácie pokrývajúca aj areálové rozvody, by mala pozitívny vplyv na práva odberateľov napojených na areálový rozvod, zvýšila by sa právna istota a zlepšilo by sa postavenie dotknutých subjektov. Taktiež vlastníci/prevádzkovatelia súčasných areálových rozvodov by boli v takom prípade viac motivovaní smerom k efektivite a na ich činnosť by prirodzene boli kladené vyššie nároky.

Advokačným listom si preto úrad dovolil požiadať MŽP SR, MH SR a ÚRSO o prehodnotenie existujúcej právnej úpravy, predovšetkým ustanovení zákona č. 442/2002 Z. z. o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách a o zmene a doplnení zákona č. 276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach, prípadne tiež o iniciovanie takých legislatívnych zmien, ktoré by pokrývali vyššie uvedenú problematiku a prispeli by k zvýšeniu právnej istoty a k zlepšeniu podnikateľského prostredia. MŽP SR a ÚRSO vyjadrili určitú vôľu prispieť k zlepšeniu tohto stavu, napriek skutočnosti, že ide o pomerne náročnú a komplikovanú problematiku.

 

Úrad v auguste 2021 oslovil Ministerstvo dopravy a výstavby SR (ďalej len „MDV SR“) v súvislosti s problematikou výroby a dodávok gabionov v rámci zákaziek vypisovaných verejným sektorom na území SR. Súčasťou určitých infraštruktúrnych zákaziek verejného sektora býva aj dodávka gabionových konštrukcii, pričom z hľadiska ich odbytu ide o nezanedbateľný predajný kanál. Úrad sa touto problematikou zaoberal v rámci vlastného prešetrovania na základe prijatého podnetu. Pre oblasť dodávky gabionov verejnému sektoru je, okrem iného, relevantný dokument „Technicko-kvalitatívne podmienky MDVRR SR, TKP časť 31 Zvláštne zemné konštrukcie“ (ďalej len „TKP 31“). Dokument TKP 31 v kapitole 6 s názvom Gabionové (drôtokamenné) konštrukcie podrobne špecifikuje vlastnosti drôtov na výrobu gabionov, ktoré sa majú stať súčasťou infraštruktúrnych stavieb obstarávaných verejným sektorom.
 

Z prešetrovania úradu vyplynulo, že vo všeobecnosti je možné považovať daný trh za otvorený a konkurenčný, s pomerne rozsiahlou ponukou vstupného materiálu (oceľových drôtov) rôznych vlastností a rôznych povrchových úprav od širokého spektra výrobcov pôsobiacich na nadnárodnej úrovni. V dôsledku podmienok nastavených TKP 31 však verejný sektor nemôže benefitovať z intenzívnej hospodárskej súťaže a jeho možnosti sú obmedzené. Uvedená situácia zároveň neprispieva k efektívnemu využívaniu verejných zdrojov.

Na základe identifikovaných súťažných obáv úrad v auguste 2021 listom požiadal MDV SR o prehodnotenie kritérií obsiahnutých v TKP 31, ktorých prípadná zmena by pri rešpektovaní požiadaviek na kvalitu spolu s prihliadnutím na aktuálny technický vývoj a poznatky z praxe v danej oblasti mohli prispieť k zvýšeniu úrovne hospodárskej súťaže v danej oblasti, a teda k účelnejšiemu vynakladaniu verejných financií. Minister dopravy a výstavby SR súhlasil s potrebou aktualizácie TKP 31 a prisľúbil zaradenie revízie TKP 31 do Plánu úloh rozvoja, vedy a techniky na rok 2022.

 

Vzhľadom na zistené súťažné obavy súvisiace s avizovanými návrhmi na zmeny európskej legislatívy v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky zo strany Európskeho parlamentu úrad v marci 2021 oslovil Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR (ďalej len „MPRV SR“).

Zástupcovia Európskej komisie upozornili zástupcov orgánov na ochranu hospodárskej súťaže v krajinách EÚ na iniciatívu Európskeho parlamentu týkajúcu sa návrhov na určité zmeny a doplnenia ustanovení nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1308/2013, ktorým sa vytvára spoločná organizácia trhov s poľnohospodárskymi výrobkami.

Mnohé z navrhovaných zmien sa týkali opätovného uvoľňovania opatrení vo vzťahu k aplikácii článku 101 Zmluvy o fungovaní Európskej únie v oblasti ochrany hospodárskej súťaže, a teda návrhu na prijatie ďalších výnimiek pri uplatňovaní tohto článku v prípade združovania a vykonávania určitých spoločných aktivít zo strany podnikateľských subjektov pôsobiacich na rôznych úrovniach distribučného reťazca v oblasti poľnohospodárskej a potravinárskej výroby.   

Úrad upozornil, že prijatie niektorých avizovaných legislatívnych zmien a uvedené uvoľnenie pravidiel hospodárskej súťaže môžu v budúcnosti spôsobiť deformácie na príslušných trhoch v jednotlivých členských štátoch EÚ, ale aj v rámci spoločného európskeho trhu a zároveň viesť k zvýšeniu cien vybraných produktov pre konečných spotrebiteľov.

O daných skutočnostiach a avizovaných legislatívnych zmenách úrad informoval MPRV SR aj z dôvodu, aby v prípade pripomienok k daným návrhom zástupcovia MPRV SR mohli tieto pripomienky v rámci ďalších rokovaní na európskej pôde za SR predniesť a prerokovať.

Keďže sa spolupráca úradu s orgánmi štátnej správy a samosprávy v SR javí ako efektívna a prospešná aj pri riešení problémov či obáv z hľadiska hospodárskej súťaže, úrad má záujem v nej pokračovať v prípade identifikovania ďalších problematických oblastí.